همه پرسي و شوراي نگهبان
دكتر محسن اسماعيلي – عضو هيئت علمي دانشگاه مام صادق ( ع )
چكيده :
همه پرسي يكي از راه هاي شناخته شده در نظام هاي مختلف حقوقي براي دريافت مستقيم آراي عمومي است كه در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و نيز در فضاي سياسي كشور مورد توجه واقع شده است . براي پاسخ به اين سؤال كه « آيا موضوع همه پرسي هم بايد از نظر مغايرت با موازين اسلامي و اصول قانون اساسي مورد بررسي شوراي نگهبان قرار بگيرد يا نيازي به اين كار نيست » ، ناچار به آشنايي با تعريف ، اهداف و گونه هاي مختلف همه پرسي هستيم. مقاله ي حاضر به همين منظور و در دو گفتار ارائه شده است . در گفتار نخست ، به تعيين محل بحث مي پردازد و به اين نتيجه مي رسد كه محل اختلاف ، همه پرسي موضوع اصل 59 قانون اساسي است .
سپس در گفتار دوم ، نگارنده به اين نتيجه ي قطعي مي رسد كه درخواست همه پرسي بر مبناي اصل 59 ، خود يك « مصوبه » مجلس است و بنابراين ، بايد همه ي مراحل قانوني ديگر مصوبات را طي كند و برخلاف برخي گفته ها ، بايد توسط همه اعضاي شوراي نگهبان انجام شود و به فقها و جنبه هاي شرعي اختصاص ندارد .
واژه هاي كليدي : همه پرسي ، مغايرت با شرع ، همه پرسي تقنيني ، همه پرسي سياسي .
گفتار اول : تعريف و گونه هاي مختلف همه پرسي
1- تعريف
همه پرسي يا رفراندم [1] عبارت است از مراجعه ي مستقيم به عموم شهروندان يك كشور براي دريافت بدون
واسطه ي پاسخ آنان به پرسشي خاص . [2] اين پرسش مي تواند در مورد قوانين( اساسي يا عادي ) و يا در
مورد موضوعي بسيار مهم باشد كه همراهي افكار عمومي در اجراي آن اهميتي ويژه دارد ؛ بنابراين ، تعريف
همه پرسي به « رأي گيري مستقيم از همه ي اعضاي تشكيل دهنده ي يك سازمان يا جامعه براي رد يا
تصويب سياستي كه رهبران يا نمايندگان پيشنهاد كرده اند » ( آشوري ، 1378 ، ص 327 ) ، نمي تواند تعريفي
جامع و مورد قبول تلقي شود .
از سوي ديگر همه پرسي را مي توان از نظر ميزان اعتبار نتيجه ي آن به دو گونه ي مشورتي و تصويبي تقسيم كرد ؛ براي مثال :
ممكن است همه پرسي پيش از شكل گيري قانون ، براي اخذ نظر مردم مورد استفاده واقع شود . در اين صورت به آن همه پرسي مشورتي گويند و هرگاه به سؤال طرح شده رأي مثبت داده شود ، خود به تنهايي نمي تواند قاعده مورد نظر را به گونه ي استقرار يافته ي آن الزام آور سازد ، بلكه اصل انديشه يا طرح مورد پذيرش مردم ، مهياي تصويب توسط مراجع تقنيني عادي مي شود .
در صورتي كه مؤافقت مردم با متن همه پرسي شده به منزله ي تصويب و لازم الاجراء شدن قانون باشد ، آن را همه پرسي تصويبي گويند ( قاضي شريعت پناهي ، 1375 ، ص 373 )
به هر حال ، چنان كه گفته شد ، موضوع همه پرسي مي تواند به يكي ار سه گانه ي زير باشد .
2- گونه هاي مختلف همه پرسي
اول : همه پرسي تقنيني در خصوص قانون اساسي
قانون اساسي ، ميثاق بين ملت و دولت است وظايف ، اختيارات و ميزان اقتدار قواي عالي و نهادهاي سياسي حاكميت را تعيين و شيوه ي اداره ي كشور و اعمال قوا را مشخص مي كند و به همين دليل ، پشتواته ي آن بايد رأي مستقيم مردم باشد ؛ از اين رو معمولاً نظم هاي حقوقي تلاش مي كنند تا پيش يا پس از تدوين يا بازنگري در قانون اساسي ، آن را به همه پرسي بگذارند ، يا با تعيين حد نصاب بالايي از نمايندگان مردم ، حاكميت ملي را در آن نمايان كنند .
براي مثال ، طبق ماده ي 89 قانون اساسي جمهوري فرانسه :
تجديد نظر در قانون اساسي ... پس از تصويب در رفراندم ، لازم الاجرا خواهد بود ؛ با وجود اين ، تجتديد نظر پيشنهادي در صورتي به رفراندم ارجاع نخواهد شد كه رييس جمهور تصميم بگيرد آن را به پارلمان ، كه به عنوان كنگره براي تشكيل جلسه دعوت خواهد شد ، تقديم نمايد . در اين مورد تجديد نظر پيشنهادي فقط در صورتي به تصويب خواهد رسيد كه اكثريت سه پنجم رأي دهندگان به آن رأي مؤافق دهند .
اصل پنجم ايالات متحده آمريكا نيز اصلاحات قانون اساسي را در صورتي كه « مجالس مقننه ي سه چهارم از ايلات با آن موافقت كنند ، يا اين كه سه چهارم مجالس مؤسسان ايالتي آن را به تصويب برسانند » معتبر دانسته است .
در جمهوري اسلامي ايران نيز ، بازنگري در قانون اساسي صورت مي گيرد ؛ اما « ... مصوبات شورا پس از تأييد و امضاي مقام رهبري بايد از طريق مراجعه به آراي عمومي به تصويب اكثريت مطلق شركت كنندگان در همه پرسي برسد ... » . ( قانون اساسي ، اصل 177 )
دوم : همه پرسي تقنيني در خصوص قوانين عادي
پذيرش دموكراسي نمايندگي ، يا غير مستقيم ، به دليل واقعيت هاي عيني و دشواري هاي خارجي است . اگر امكان داشت در هر موضوع عادي مستقيماً از نظر همگان آگاه شد و حاكميت ملي را بي واسطه اعمال كرد ، طبعاً نيازي به تشكيل مجالس نمايندگان براي قانون گذاري نبود . به همين جهت ، هنوز هم « در برخي جامعه هاي كوچك ، براي همه امور ، رأي همگان پرسيده مي شود . در كانتون سنت گال سوئيس از 1831 براي قانون گذاري هاي عادي مجمع نمايندگان نيز همه پرسي رسم شد و از آن پس ، ديگر كانتون هاي سوئيسي نيز ، براي هر نوع قانون گذاري ، همه پرسي را آغاز كردند . بيست و يك ايالت از ايالات متحده ي آمريكا نيز در 1957 – 1898 از اين روش استفاده مي كردند » ( آشوري ، 1378 ، ص 328 ) . با اين حال ، پذيرش دموكراسي مستقيم مردم در مواقع حساسا و موضوعات مهم نيست و لذا آن را راهي براي دموكراسي مستقيم و مكمل شيوه ي نماينده سالاري ياد مي كنند . البته « معمولاً بايد اصل همه پرسي در قانون اساسي مصوب ، يكي از سرچشمه هاي قانون گذاري شناخته شده باشد ، تا بتوان از اين آيين براي اخذ تصميم استفاده كرد » ( قاضي ، 1375 ، ص 373 ) . هم چنين « معمولاً براي عرضه لوايح عادي به افكار عامه از طريق رفراندم شرايط و محدوديت هاي نسبتاً سختي در قوانين اساسي كشورهاي جهان ملاحظه مي شود . چنان كه در سوئيس 30000 نفر از كساني كه حق شركت در انتخابات را دارند و يا حكومت هشت كانتون ، مي توانند تقاضاي ارجاع امري به رفراندم بنمايند ... در قانون اساسي جمهوري پنجم فرانسه رفراندم پيش بيني گرديده و به رييس جمهور اختيار داده شده است تا به پيشنهاد دولت ، مقارن اجلاسيه ي قوه مقننه يا با تصويب هر دو مجلس اقدام نمايد » . ( بوشهري ، 1352 ، ص 241 ؛ قاضي شريعت پناهي ، 1375 ، ص 494 )
بنا بر اصل 59 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران نيز :
در مسائل بسيار مهم اقتصادي ، سياسي . اجتماعي و فرهنگي ، ممكن است اعمال قوه ي مقننه از راه همه پرسي و مراجعه ي مستقيم به آراي مردم صورت گيرد . درخواست مراجعه به آراي عموم بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسد .
ناگفته نبايد گذاشت كه :
در به كار گيري ابزار همه پرسي ، به عنوان يكي از آيين هاي دمكراتيك ، ميان حقوقدانان اتفاق نظر نيست . بنا به باور بيشتر علماي حقوق ، شيوه ي تصميم گيري در مجالس مقننه كه با تأمل و گفت و شنود و مجال تفكر تؤام است ، بر شيوه ي همه پرسي ، مرجح دانسته شده است . روش نخست ، گرايش هاي پيش انديشيده تر و مستدام تر جامعه را بهتر منعكس مي كند ؛ در صورتي كه در روش دوم ، اتخاذ تصميم بر مدار گرايش هاي هيجاني ، زودگذر و زير تأثير نطق و خطابه و روان شناسي شتاب آلود مردم مي چرخد و فره و محبوبيت مقام سياسي كه موجد همه پرسي شده است ، علي الاصول ، در نتيجه ي آن تأثير فوق العاده ي دارد . ( قاضي شريعت پناهي ، 1375 ، ص 347 )
سوم : همه پرسي سياسي و اجرايي
دو گونه ي پيشين همه پرسي ، تقنيني بود . چه اساسي باشد و چه عادي ، وضع قاعده است و لذا دوام كليت از خصوصيات هميشگي آن است ؛ اما گاهي ممكن است بيشتر براي پذيرش معاهدات مهمي چون ؛ پيمان ماستريخت ، الحاق به پول واحد اروپايي و اعطاي خودمختاري به بعضي از مناطق ، از رفراندم استفاده شده است . در استراليا نيز براي تصميم گيري روي مسائل با اهميتي كه بر محدوده ي حاكميت و شيوه ي حكومت تأثير گذار است به رفراندم مراجعه شده است » ( مولايي ، 1380 ) . همه پرسي سال 1961 در فرانسه براي استقلال الجزاير نيز ، از همين قبيل است .
اين گونه همه پرسي ، ممكن است در بعضي موارد و در برخي نتايج ، به قانونگذاري نيز شباهت پيدا كند ، اما نبايد با آن كاملاً يكسان تلقي شود و به همين دليل ، پيشنهاد آن در انحصار قوه ي مقننه نيست و مقام هاي سياسي و اجرايي هم مي توانند مبتكر آن باشند . به گفته ي برخي :
همه پرسي سياسي ، وقتي است كه رييس كشور براي اتخاذ تصميمات سياسي فوق العاده با مراجعه به اكثريت آراي مردم ، اعتماد آنها را به خود جلب مي كند . ( هاشمي ، 1375 ، ص 85 )
به عنوان نمونه ، طبق ماده ي 10 قانون اساسي جمهوري فرانسه :
رييس جمهور هم مي تواند هر لايحه يا طرح مربوط به سازمان مراجع عمومي يا متضمن تصويب پيمان اتحاديه يا اجازه ي تصويب نهايي عهد نامه اي را ، بدون آن كه مغايرتي با اين قانون اساسي داشته و موثر در اجراي وظايف نهادهاي موجود باشد ، به آراي عمومي ( رفراندم ) واگذار نمايد .
اين در حالي است كه طبق ماده ي 11 چنين حقي براي پارلمان نيز وجود دارد .
برخي حقوقدانان ، بند 3 اصل 110 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران كه « صدور فرمان همه پرسي» را از جمله « وظايف و اختيارات رهبر » شمرده است ، از همين گونه رفراندم ها دانسته و گفته اند :
به نظر مي رسد كه مقام رهبري براي اتخاذ برخي از تصميمات سياسي و قانوني خود كه با افكار عمومي مشاركت مردم قابليت ارتباط بيشتري دارد ، ( مي تواند ) از طريق مراجعه به آراي عمومي ، اعتماد مردم را جلب نمايد . ( همان ، ص 86 )
اين گفته با توجه به عدم ذكر نوع خاصي از همه پرسي در اين بند و اختيارات « ولايت مطلقه ي امر و امامت امت » ( قانون اساسي ، اصل 57 ) پذيرفتني است .
گفتار دوم : شوراي نگهبان و همه پرسي
1- بيان موضوع و محل بحث
پس از آشنايي اجمالي با انواع همه پرسي ، ناگفته پيداست كه موضوع بحث در اين نوشتار تنها نوع دوم ، يعني « همه پرسي تقنين در خصوص قوانين عادي است » ؛ زيرا شوراي نگهبان در دو نوع ديگر نقش و اختياري ندارد . همه پرسي تقنين در خصوص بازنگري قانون اساسي ، دستور مستقيم اصل 177 است كه پس از طي مراحل قانوني حتماً بايد انجام شود . اين نوع همه پرسي و نيز همه پرسي سياسي و اجرايي ، كه فرمان آن را مقام رهبري صادر مي كند ، طبيعتاً نيازي به تأييد شوراي نگهبان ندارند ؛ اما رابطه ي آن گونه همه پرسي ها كه تقنين عادي محسوب مي شوند « بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسند » محب حث كنوني ماست .
آيا رفراندم موضوع اصل 59 قانون اساسي ، بعد از تصويب در مجلس شوراي اسلامي بايد به تأييد شوراي نگهبان نيز برسد ، يا اين گونه قانون گذاري ها خارج از حيطه نظارت شوراي ياد شده ، و مستقيماً سرچشمه حقوق و قانونگذاري به شمار مي آيد ؟ در صورتي كه پاسخ اين پرسش مثبت باشد ، قهراً پس از آنكه اجراي امري به همه پرسي از تصويب مجلس شوراي اسلامي گذشت ، » شوراي نگهبان موظف است آن را حداكثر ظرف ده روز از تاريخ وصول ، از نظر انطباق موازين اسلام و قانون اساسي ، مورد بررسي قرار دهد و چنانچه ان را مغاير ببيند ، براي تجديد نظر به مجلس بازگرداند . » ( قانون اساسي ، اصل 94 )
به عبارت ديگر نمايندگان مجلس شوراي اسلامي ، فقط موضوعي را مي توانند به رأي عمومي بگذارند كه با موازين شرع و اصول قانون اساسي مغاير نباشد . اكنون بايد ديد بر اساس اصول و روش هاي شناخته شده ي تفسير حقوقي ، چه پاسخي مي توان به پرسش فوق داد .
2- دلايل نياز به تأييد[3] شوراي نگهبان
به نظر مي رسد ، با توجه به استدلال هاي زير ، چاره اي جز پذيرفتن اين حقيقت نيست كه همه پرسي موضوع اصل 59 بايد به تأييد شوراي نگهبان نيز برسد و بدون آن قابليت اجرا ندارد .
نيم نگاهي به متن ، سياق و جايگاه اصل 59 ، ترديد باقي نمي گذارد كه اين اصل بيانگر نوعي خاص و استثنائي از قانون گذاري است . قانون اساسي ، با پذيرش قاعده تفكيك و استقلال قوا ، تصريح كرده است كه :
قواي حاكم در جمهوري اسلامي ايران عبارتند از « قوه مقننه ، قوه مجريه و قوه ي قضائيه ( قانون اساسي ، اصل 57 )
اما بلافاصله در اين اصل تأكيد كرده است كه هر يك از اين قوا « ... طبق اصول آينده ي اين قانون اعمال مي گردند ... »
قانون اساسي ، سپس به گونه اي منطقي . به تعيين مجاري « اعمال » اين قوا پرداخته است . به موجب اصول 60 و 61 : « اعمال قوه ي مجريه ... از طريق رئيس جمهور و وزرا » و « اعمال قوه ي قضائيه به وسيله ي دادگاههاي دادگستري است » . اما برخلاف اين دو قوه ، براي اعمال قوه ي مقننه شيوه هايي پيش بيني شده و به هر يك در اصلي جداگانه اشاره شده است . بنا بر اصل 58 :
اعمال قوه مقننه از طريق مجلس شوراي اسلامي است كه از نمايندگان منتخب مردم تشكيل مي شود و مصوبات آن پس از طي مراحلي كه در اصول بعد مي آيد ، براي اجرا به قوه ي مجريه و قضائيه ابلاغ مي گردد .
اصل 59 نيز اعلام مي دارد كه : در مسائل بسيار مهم اقتصادي ، سياسي ، اجتماعي و فرهنگي ، ممكن است اعمال قوه ي مقننه از راه همه پرسي و مراجعه ي مستقيم به آراي مردم صورت گيرد . درخواست مراجعه به آراي عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان مجلس برسد .
بنا به تصريح اين اصول ، اعمال قوه ي مقننه در جمهوري اسلامي ايران به صورت نهادينه و مستمر از طريق مجلس شوراي اسلامي است ، اما در مسائل بسيار مهم و به طور استثنايي ، ممكن است اعمال قوه ي مقننه از راه همه پرسي ... صورت گيرد .
پس اين گونه همه پرسي در حقيقت همان تقنين عادي است كه اصولاً مي بايست به وسيله ي مجلس شوراي اسلامي انجام مي شد ؛ اما به هر دليلي ، نمايندگان مردم ترجيح داده اند كه نظر موكلان خود را از زبان آنان بشوند . پيامد قطعي اين برداشت اين است كه نتيجه ي همه پرسي ، چه در صورت رأي مثبت و چه در صورت رأي منفي مردم ، نبايد با موازين اسلام و اصول قانون اساسي مغايرت داشته باشد و در قانون اساسي ، جز شوراي نگهبان مرجعي براي تشخيص اين امر پيش بيني نشده است .
شوراي نگهبان (( به منظور پاس داري از احكام اسلام و قانون اساسي ... » ( قانون اساسي ، اصل 91 ) تشكيل شده است ؛ لذا نه تنها « كليه مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود ... » ( قانون اساسي ، اصل 94 ) ، بلكه مواردي كه مجلس ترجيح مي دهد كه حق قانون گذاري خود را به گونه ي ديگر اعمال كند ، نيز مشمول همين قاعده ي كلي است ؛[4] براي مثال
مجلس ... در موارد ضروري مي تواند اختيار وضع بعضي از قوانين را با رعايت اصل 72[5] به كميسيون هاي داخلي خود تفويض كند ... هم چنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دايمي اساسنامه ي سازمان ها ، شركت ها ، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل 72 به كميسيون مربوط واگذار كند ، يا اجازه ي تصويب آنها را به دولت بدهد . ( قانون اساسي ، اصل 85 )
اما قانون اساسي ، همان گونه كه با اشاره به اصل 72 در مورد مصوبات كميسيون هاي مجلس تصريح كرده است ، بلافاصله در مورد اخير نيز تأكيد مي كند كه مصوبات دولت نبايد با اصول و احكام مذهب رسمي كشور و يا قانون اساسي مغايرت داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيب مذكور در اصل 96 با شوراي نگهبان است .
صلاحيت انحصاري شوراي نگهبان براي بررسي و اظهار نظر در مورد مغايرت يا عدم مغايرت «قوانين» و مقررات با موازين شرع و قانون اساسي ، در مواضع متعدد ديگري نيز مورد تأييد اين شورا و مجلس شوراي اسلامي قرار گرفته است كه تفسير شوراي نگهبان از اصل 138 از همه مهم تر است . به موجب اين اصل :
تصويب نامه ها و آيين نامه هاي دولت و مصوبات كميسيون هاي مذكور در اين اصل ، ضمن ابلاغ براي اجرا به اطلاع رييس مجلس شوراي اسلامي مي رسد ، تا در صورتي كه آنها را خلاف قوانين بين بيابد ، با ذكر دليل ، براي تجديد نظر به هيئت وزيران بفرستد .
[4] براي مثال
مجلس ... در موارد ضروري مي تواند اختيار وضع بعضي از قوانين را با رعايت اصل 72[5] به كميسيون هاي داخلي خود تفويض كند ... هم چنين مجلس شوراي اسلامي مي تواند تصويب دايمي اساسنامه ي سازمان ها ، شركت ها ، مؤسسات دولتي يا وابسته به دولت را با رعايت اصل 72 به كميسيون مربوط واگذار كند ، يا اجازه ي تصويب آنها را به دولت بدهد . ( قانون اساسي ، اصل 85 )
اما قانون اساسي ، همان گونه كه با اشاره به اصل 72 در مورد مصوبات كميسيون هاي 50%; font-family: B Lotus"> اما نظر تفسيري شوراي نگهبان چنين اعلام شده است :
كلمه ي « قوانين » مذكور در ذيل اصل 138 قانون اساسي شامل قانون اساسي نمي شود .[6] و در اين زمينه رييس مجلس ناچار است از شوراي نگهبان استفسار و بر همان اساس عمل كند .
دوم : نيازمندي اجراي اصل 59 به « تصويب » مجلس شيوه ي ديگري كه براي اثبات نيازمندي همه پرسي موضع اصل 59 به تأييد شوراي نگهبان مي توان ارائه داد ، تلفيق اصول 59 و 94 قانون اساسي است . بنا به تصريح ذيل اصل مورد بحث :
درخواست مراجعه به آراي عمومي بايد به تصويب دو سوم مجموع نمايندگان برسد .
به عبارت ديگر ، درخواست نمايندگان براي رجوع به آراي عمومي « مصوبه » ي مجلس تلقي مي شود . از سوي ديگر اصل 94 نيز تأكيد كرده است كه :
كليه ي مصوبات مجلس شوراي اسلامي بايد به شوراي نگهبان فرستاده شود .
از كنار هم نهادن اين دو اصل ، در حقيقت و از نظر منطقي ، قياسي از شكل اول درست مي شود كه بديهي الانتاج[7] ( ملا عبد الله يزدي ، 1363 ، ص 89 ؛ محمدرضا مظفر ، 1405 ، ص 215 و خوانساري ، 1363 ، ص 155 – 157 ) است و كسي نمي تواند در آن خدشه نمايد . صورت اين قياس چنين است :
« درخواست همه پرسي از سوي نمايندگاه ، مصوبه ي مجلس است » . و « همه ي مصوبه هاي مجلس بايد به تأييد شوراي نگهبان برسد » .
سوم : حكومت اصل چهارم براي همه ي اصول قانون اساسي
بنا بر اصل چهارم :
كلي ي قوانين و مقررات مدني ، جزايي ، مالي ، اقتصادي ، اداري ، فرهنگي ، نظامي ، سياسي و غير اين ها ، بايد بر اساس موازين اسلامي باشد . اين اصل بر اطلاق يا عموم همه ي اصول قانون اساسي و قوانين و مقررات ديگر حاكم است و تشخيص اين امر بر عهد ه ي فقهاي شوراي نگهبان است .
برخي استادان معتقدند در تمام مواردي كه مقرراتي براي اجرا در كشور وضع مي شود ، و از جمله همه پرسي اصل 59 ، اعتبار آن موكول به نظر شوراي نگهبان مبني بر مطابقت آن با مقررات با موازين اسلامي است ؛ زيرا :
روح قانون اساسي و مفاد اصل چهارم ، تعميم مسئوليت شوراي نگهبان نسبت به همه ي مواردي است كه به نحوي مقررات لازم الاجراء در جمهوري اسلامي ايران وضع مي گردد . گرچه اخص بودن مورد اصل 96 قانون اساسي ، اين احتمال را به وجود مي آورد كه عموم اصل چهارم ، با قيدي كه در اصل 96 آمده ، اختصاص به مورد مصوبات مجلس پيدا كند ، ولي دقت در روح قانون اساسي ، كه اسلامي بودن ملزوم آن است ، و كيفيت عمومي كه در اصل چهارم آمده معلوم مي كند كه عموم اصل چهارم خود ابا از تخصيص دارد و سياق تعبير به منظور بيان عموم بوده است . ( عميد زنجاني ، 1377 ، ص 404 ) .
بايد توجه داشت كه اين استدلال ، با آن كه متين و مقبول است ، صرفاً ناظر به جنبه ي شرعي موضوع همه پرسي است و تنها نياز به تأييد فقهاي شوراي نگهبان را اثبات مي كند ، نه همه ي اعضاء و تمام جنبه هاي مرتبط با قانون اساسي را .
چهارم – مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي و اصل 99
مذاكرات و استدلال هاي نويسندگان يك قانون . حتي در مكتب تفسير لفظي يا تحليلي ، نمي تواند براهين قاطع و نهايي به شمار آيد ؛ اما از لحاظ نظري ، براي تعيين اراده ي واقعي قانون گذار اعمال مقدماتي تهيه ي قوانين ، اين قبيل مذاكرات انجام شده در مجلس و گفت و گو هاي اعضاي كميسيون ها ، بهترين راه نماست . » ( كاتوزيان ، 1368 ، ص 133 )
در اين جا هم ، به رغم شفافيت قانون اساسي مبني بر نيازمندي همه پرسي موضوع اصل 59 به تأييد شوراي نگهبان ، مي توان براي تقويت استدلال هاي پيشين به « مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران » نيز استناد كرد ؛ زيرا در جاي جاي مذاكرات اين مجلس و به مناسبت هاي مختلف ، به اين نكته تصريح و تأكيد شده است .
براي مثال ، به هنگام تصويب اصل 59 ، اين اصل شاهد مخالفان ، موافقان كساني بوده است ك به رغم پذيرش خود مفاد ، ذكر آن را ، به صورت اصلي در قانون اساسي ، ضروري يا مقيد نمي ديده اند.
با اين حال ، هر سه گروه ياد آوري كرده اند كه درخواست همه پرسي از سوي نمايندگان مجلس ، بايد به شوراي نگهبان ارسال شود ؛ گرچه در مذاكرات هم ، گاه تنها به جنبه ي شرعي توجه شده است ( صورت مشروح ... ، مكارم شيرازي ، ص 1792 ) و گاه اعم از شرع و قانون اساسي ( همان ، آيت ، ص 1793 ) . افزون بر آن ، به عنوان اصل 82 پيشنهاد شده بود كه :
شوراي نگهبان ، نظارت بر انتخاب رييس جمهور و مراجعه به آراي عمومي در رفراندم را نيز به عهده دارد . درخواست مراجعه به آراي عمومي بايد از طرف رييس جمهور يا دو سوم نمايندگان مجلس شوراي ملي باشد و براي اجرا به شوراي نگهبان تسليم شود . ( همان ، ص 965 )
نايب رييس مجلس مزبور ، در پاسخ به كساني كه مي گفتند : « اين موهم اين است كه شوراي نگهبان در اينجا نقش قوه ي مجريه را ايفا مي كند » ، تصريح كرده است كه مقصود از اجرا همان نظارت است ... يعني شوراي نگهبان بايد تأييد كند كه تقاضاي رييس جمهور به جاست ( همان ، بهشتي ، ص 966 ) . نماينده ديگر در تأييد و تكميل اين برداشت افزوده است : براي اين كه آنها پاسدار قانون اساسي هستند ( همان ، با هنر ، ص 966 ) . و نفر سوم نيز گفته است : بايد بررسي شود كه اين رفراندم مطابق قانون اساسي هست ، مخالفتي دارد يا ندارد و با شرع مخالفتي دارد يا ندارد ( همان ، بهشتي ، ص 966 ) . تمام نمايندگان ديگري هم كه به بحث ادامه داده اند ، همين برداشت را تأييد كرده و نتيجه گرفته اند كه :
شوراي نگهبان ... مي تواند پيشنهاد رفراندم از طرف مجلس شوراي ملي و رياست جمهوري را تأييد يا رد نمايد . ( همان ، محمد رشيديان ، ص 968 )
و سرانجام اين كه يكي از نمايندگان با اشاره به اصل چهارم مي گويد :
سابقاً يك اصل داشته ايم كه تمام قوانين بايد به نظر شوراي نگهبان برسد ، حتي قوانيني كه از مجلس نگذشته است ؛ يعني اگر قانوني هم در رفراندم تصويب شود ، باز باز هم بايد به نظر شوراي نگهبان برسد كه آيا خلاف شرع هست يا نيست . ( همان ، مكارم شيرازي ، ص 969 ؛ و منتظري ، ص 1243 )
جالب اين است كه حتي يك نفر نيز با اين برداشت مخالف نبوده است ، ولي ظاهراً با اتكا به همين بداهت و براي جلوگيري از تكرار و تطويل است كه بدون اندك بحث و خدشه اي در متن نهايي ، ذكر « نظارت » را كافي دانسته و ذيل اصل پيشنهادي حذف مي شود . پيشنهاد مزبور ، اينك به عنوان اصل 99 چنين مقرر داشته است :
شوراي نگهبان نظارت بر انتخابات مجلس خبرگان رهبري ، رياست جمهوري ، مجلس شوراي اسلامي و مراجعه به آراي عمومي و همه پرسي را بر عهده دارد .
بنا بر نظر تفسيري شوراي نگهبان :
نظارت مذكور در اصل 99 قانون اساسي ، استصوابي است .[8]
و اين خود دليلي ديگر براي شمول آن نسبت به همه ي مراحل همه پرسي و از جمله اصل مراجعه به آراي عمومي است .
منابع
1- آشوري ، داريوش ؛ دانشنامه سياسي ، چ پنجم ، چاپ دوم آن توسط سهروردي ، تهران : مرواريد ، 1378 .
2- بوشهري ، جعفر ؛ حقوق اساسي ، ج دوم ، چ دوم ، تهران : انتشارات دانشكده ي علوم اداري و مديريت بازرگاني دانشگاه تهران ، 1352 .
3- صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، ج 2 ، چ اول ، روابط عمومي مجلس ، تهران : 1364 .
4- عميد زنجاني ، عباس علي ؛ فقه سياسي ، ج 1 ، چ چهارم ، تهران : انتشارات امير كبير ، 1377
5- قاضي ابوالفضل ؛ حقوق اساسي و نهادهاي سياسي ، ج 1 ، چ ششم ، مؤسسه ي انتشارات و چاپ دانشگاه تهران ، 1375 .
6- كاتوزيان ، ناصر ؛ مقدمه علم حقوق ، چ يازدهم ، تهران : شركت سهامي انتشار ، 1368 .
7- المظفر ، محمد رضا ؛ المنطق ، قم : اسماعيليان ، 1366 .
صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، ج 2 ، چ اول ، روابط عمومي مجلس ، تهران : 1364 .
4- عميد زنجاني ، عباس علي ؛ فقه سياسي ، ج 1 ، چ چهارم ، تهران : انتشارات امير كبير ، 1377
5- unicode-bidi: embed; margin-right: 37.5pt"> 8- محمد خوانساري ؛ منطق صوري ، ج 2 ، چ هشتم ، تهران : انتشارات آگاه ، 1363 .
9- مولايي ، يوسف ؛ روزنامه نوروز ، 27/9/1380 .
10- هاشمي ،سيد محمد ؛ حقوق جمهوري اسلامي ايران ، ج 2 ، چ دوم ، تهران : دانشگاه شهيد بهشتي ، 1375 .
11- يزدي ، عبدالله ، الحاشيه علي تهذيب المنطق ، چاپ اول ، قم : انتشارات جامعه مدرسين ، 1363 .
[1] - Referendum .
2- از ماده ي يك قانون همه پرسي در جمهوري اسلامي ايران مصوب 4 تير 1368 نيز همين تعريف استنباط مي گردد . به موجب ماده ي مذكور : « همه پرسي از آحاد ملت مطابق مقررات اين قانون انجام مي گيرد ؛ به نحوي كه همه اقشار جامعه ، با آزادي كامل ، نظر خود را درباره موضوعي كه به آراي عمومي گذارده مي شود ، به يكي از دو صورت زير اعلام نمايند : الف ) آري ، ب ) نه » .
3- نياز به ذكر است كه شو راي نگهبان بايد طي مهلت قانوني نظر خود را در خصوص مغايرت يا عدم مغايرات با مصوبات مجلس با موازين اسلام و قانون اساسي اعلام كند . « در غير اين صورت مصوبه قابل اجراست » . ( اصل 94 ) بنابراين ، مقصود ما از تأييد شوراي نگهبان ، شامل اين مورد نيز مي شود .
4- اين نكته در مواضع متعدد مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي مورد تأكيد قرار گرفته است كه در ادامه به برخي موارد اشاره مي شود . در اين جا به نقل اين گفته ي رئيس مجلس مزبور بسنهد مي شود كه « قوانين را به طوري كه مفصلاً بحث كرديم شوراي نگهبان بايد تأييد بكند . اين فقط مصوبات مجس نيست و شامل همه مي شود » . صورت مشروح مذاكرات مجلس بررسي نهايي قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ، ج 2 ، ص 243 .
5- اصل هفتاد و دوم : « مجلس شوراي اسلامي نمي تواند قوانين وضع كند كه با اصول و احكام مذهب رسمي كشور با قانون اساسي مغايرات داشته باشد . تشخيص اين امر به ترتيبي كه در اصل نود و ششم آمده بر عهده ي شوراي نگهبان است » .
6- نظريه ي شماره 2101 ، مورخ 15/6/1371 .
7- شكل اول آن است كه حد وسط در صغري محمول باشد و در كبري موضوع .
8- نظريه شماره ي 1234 ، مورخ 1/3/1370 .