نگرش اجمالي به مبارزه با فساد اداري و مالي با عنايت به كنوانسيون مبارزه با فساد سازمان ملل متحد

 United Nations Convention against

مريم كاظمي – كارشناس دفتر امور بين الملل
مقدمه
فساد اقتصادي يا مالي چيست ؟ فساد مالي نقض قوانين موجود براي تأمين منافع و سود شخصي است . از فساد غالباٌ به عنوان يك بيماري شديد نام برده مي شود ، بيماري نظير سرطان و يا ايدز كه به طور بيرحمانه از يك سازمان به سازمان ديگر و از يك نهاد به نهاد ديگر سرايت مي كند ، به طوريكه تمام نهادهاي موجود را تحليل برده تا منجر به فروپاشي سيستم سياسي حاكم شود . رواج فساد به درستي به عنوان يكي از مهمترين موانع در راه پيشرفتهاي موفقيت آميز اقتصادي ، براي مثال در كشورهاي آسيايي و آفريقايي برشمرده شده است .
سطح بالاي فساد مالي مي تواند موجب ناكارآمدي سياستهاي دولتي شود . تحقيقات موجود نشان مي دهد كه فساد باعث كاهش سرمايه گذاري و در نتيجه كاهش رشد اقتصادي خواهد شد . فساد مالي مي تواند فعاليتهاي سرمايه گذاري و اقتصادي را از شكل مولد آن به سوي رانتها و فعاليتهاي زيرميزي سوق دهد . فساد مالي مي تواند موجب پرورش سازمانهاي رعب آوري مانند مافيا شود . فساد گسترده و فراگير يكي از نشانه هاي ضعف حاكميت است و عملكرد ضعيف حاكميت مي تواند روند رشد و توسعه اقتصادي را رو به تحليل برد .
فرمان هشت ماده اي مقام معظم رهبري درخصوص تشكيل ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادي و مالي و تهيه طرح مبارزه با فساد مورخ 10/2/1380
مقام معظم رهبري در فرمان خود در زمينه مبارزه عليه فساد بر موارد ذيل تأكيد نمودند :
• تسامح در مبارزه با فساد ، به نوعي همدستي با فاسدان و مفسدان است . اعتماد عمومي به دستگاههاي دولتي و قضايي در گرو آن است كه اين دستگاهها در برخورد با مجرم و متخلف قاطعيت و عدم تزلزل خود را نشان دهند .
• در امر مبارزه با فساد نبايد هيچ تعصبي ديده شود . هيچكس و هيچ نهاد و دستگاهي نبايد استثنا شود . هيچ شخص يا نهادي نمي تواند با عذر انتساب به اينجانب يا ديگر مسؤولان كشور ، خود را از حساب كشي معاف بشمارد . با فساد در هر جا و هر مسند بايد برخورد يكسان صورت گيرد.
• مبارزه ( با مفسد ) موجب امنيت فضاي اقتصادي و اطمينان كساني است كه مي خواهند فعاليت سالم اقتصادي داشته باشند . توليد كنندگان اين كشور ، خود نخستين قربانيان فساد مالي و اقتصاد ناسالم اند .
• كار مبارزه با فساد را چه در دولت و چه در قوه قضاييه به اقرار مطمئن و برخوردار از سلامت و امانت بسپاريد . دستي كه مي خواهد با ناپاكي در بيفتد بايد خود پاك باشد و كساني كه مي خواهند در راه اصلاح عمل كنند بايد خود برخوردار از اصلاح باشند .
• ضربه ي عدالت بايد قاطع ولي در عين حال دقيق و ظريف باشد . متهم كردن بي گناهان يا معامله يكسان ميان خيانت و اشتباه ، يا يكسان گرفتن گناهان كوچك با گناهان بزرگ جايز نيست .
• با اين امر مهم و حياتي نبايد به گونه شعاري و تبليغاتي و تظاهرگونه رفتار شود . به جاي تبليغات بايد آثار و بركات عمل ، مشهود گردد . به دست اندر كاران اين مهم تأكيد كنيد كه به جاي پرداختن به ريشه ها و ام الفساد ها به سراغ ضعفا و خطاهاي كوچك نروند و نقاط اصلي را رها نكنند .
مضرات فساد اداري
اعتقاد بر اين است كه فساد داراي مانعي براي توسعه اقتصادي و اجتماعي است . هر ساله بيش از يك تريليون دلار هم در كشورهاي توسعه يافته و هم در حال توسعه رشوه فساد اداري سرمايه گذاري را كاهش مي دهد . آمار نشان مي دهد كه سرمايه گذاري در يك كشور با نظام اداري فاسد تنها بيست درصد سرمايه گذاري در كشور مشابه داراي نظام اداري غيرفاسد است .
همچنين فساد اداري مردم سالاري را تباه مي كند . در يك سوم از كشورهاي جهان سيستمي براي نظارت و كنترل تأمين مالي احزاب وجود ندارد .
فساد اداري به جرايم سازمان يافته و تروريزم اجازه رشد و شكوفايي مي دهد .

شرايط موفقيت در مبارزه با فساد اداري
مبارزه موفق با فساد اداري مستلزم وجود شرايطي از جمله عزم جدي و بلاقيد و شرط رهبران سياسي مي باشد بالاخص در جايي كه فساد در بين سياستمداران شايع شده باشد . در كنار اين امر وجود يك سيستم قضايي سالم و غيرآلوده شرط اساسي حياتي براي درهم شكستن فساد است .
بررسي اجمالي فعاليت هاي سازمان ملل و كنوانسيون مبارزه با فساد اداري
• مبارزه با فساد اداري ، فساد دولتي ، فساد مقامات دولتي ، فساد اداري و مالي ، فساد مالي يا هر نام ديگري كه در فارسي براي آن استفاده شود و يا به عبارت ديگر CORRUPTION سالهاست كه در كميسيون پيشگيري از وقوع جرم سازمان ملل متحد و نيز كنگره پيشگيري از وقوع جرم سازمان ملل متحد و نيز كنگره پيشگيري از وقوع جرم و عدالت كيفري ( قبلاَ موسوم به كنگره پيشگيري از وقوع جرم و اصلاح مجرمين ) مورد بحث و بررسي است .
• سازمان ملل متحد در طول سالهاي اخير و در پاسخ به چالش هاي جدي ايجاد شده توسط فساد اداري اقدامات متعددي را انجام داده است كه از آن جمله مي توان به موارد زير اشاره داشت :
• دستور العمل بين المللي نحوه رفتار براي مقامات دولتي International Code of Conduct
• For pulic Officials . General Assembly res 58/59 annex
• اعلاميه سازمان ملل عليه فساد اداري و ارتشا در معاملات تجاري بين المللي ( UN Declaration against Corruption and Bribery in International Commercial Transactions G.A.Res 51/191annex
• كنوانسيون سازمان ملل متحد بر عليه جرايم فراملي سازمان يافته
• UN Convention against Transnational Organized Crime G.A.Res 55/25 annex1
قطعنامه 4/58 تصويب كرد . از 9 تا 11 دسامبر 2003 كنوانسيون براي امضا دولتها در مرداد – مكزيك مفتوح شد .
مواد و فصول كنوانسيون
- مقدمه
- فصل اول – كليات ( مواد 1 الي 4 )
- فصل دوم – تدابير پيشگيرانه ( مواد 5 الي 14 )
- فصل سوم – جرم انگاري ( مواد 15 الي 42 )
- فصل چهارم – همكاري بين المللي ( مواد 43 الي 50 )
- فصل پنجم – اعاده وجوه ( مواد 51 الي 59 )
- فصل ششم – همكاري فني و تبادل اطلاعات ( مواد 60 الي 62 )
- فصل هفتم – مكانيزم هاي اجراي ( مواد 63 الي 64 )
- فصل هشتم – مقررات نهايي ( مواد 65 الي 71 )
وضعيت جمهوري اسلامي ايران در قبال كنوانسيون فساد اداري
دولت جمهوري اسلامي ايران نيز جزء امضا كنندگان كنوانسيون مبارزه با فساد اداري مي باشد ولي تا حال بدان ملحق نشده است . در تاريخ 14/1/1384 وزير خارجه جمهوري اسلامي ايران طي نامه اي خطاب به معاون اول رييس جمهور و با عنايت به جايگاه محوري جمهوري اسلامي ايران در ميان كشورهاي در حال توسعه و اهميتي كه ج . ا .ا براي مبارزه با فساد قايل است و نيز با توجه به نقش هيأت نمايندگي جمهوري اسلامي ايران در جريان مذاكرات مربوط به تدوين پيش نويس كنوانسيون مذكور خواستار الحاق ج . ا .ا به كنوانسيون مذكور با حق تحفظ در مورد بند 2 ماده 66 ( صلاحيت اجباري ديوان دادگستري بين المللي ( International Court of Justice ) گرديده است .
همچنين به موجب تبصره ذيل ماده واحده پيشنهادي براي الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون مزبور پيشنهاد شده است تا دولت موظف شود ظرف يكسال از تاريخ تصويب لايحه با همكاري قوه قضائيه لوايح مورد نياز يا آيين نامه هاي اجرايي براي اجراي مفاد قانون را در مواردي كه قوانين و مقررات موجود در زمينه پيشگيري و مجازات مصداق هاي مختلف فساد اداري و مالي احصا شده در كنوانسيون كافي نباشد يا نياز به اصلاح و بازنگري داشته باشد را تهيه و تقديم مجلس شوراي اسلامي نمايد .
مشكلات و لوازم فراروي الحاق به كنوانسيون
هر چند تاكنون اين كنوانسيون لازم الاجرا نشده و معلوم هم نيست در چه تاريخي اين امر ملحق شود ؛ هر چند معلوم و مشخص نيست چه كشورهايي بدان ملحق خواهند شد و عليرغم اين كه بسياري از كشورها حداقل در صحبت و شعار طرفدار مبارزه با فساد اداري و ... هستند ؛ ولي بايد به اين نكته توجه داشت كه در نظام بين المللي اهرمي واقعي براي اجراي اين نوع موارد وجود ندارد و تا يك اراده سياسي واقعي براي اجراي آن وجود نداشته باشد اين نوع كنوانسيون ها مي تواند هميشه نقشي بر ديوار باشد . مثال بارز اين نوع برخوردها را در تدابير دو و چندگانه صاحبان قدرت و نفوذ در عرصه سياست بين المللي و در تمامي زمينه ها شاهد هستيم . مع الوصف بايد تدوين و تنظيم كنوانسيون را گامي به جلو تلقي نمود .
در بعد داخلي براي الحاق به كنوانسيون مذكور انجام اقدامات ذيل ضروري به نظر مي رسد :
• بازنگري در برخي قوانين و مقررات ( مثلاَ در مورد اختلاس و ارتشا )
• آموزش حقوقدانان داخلي و نيز ساير دست اندركاران امور بانكي ؛ مالي ؛ قضايي و ...
• تربيت كادر لازم اداري ، كارشناسي و قضايي
• فراهم آوردن زير ساخت هاي لازم براي اجراي مفاد كنوانسيون
• اتخاذ تدابير و راهكارهاي مقرر در كنوانسيون در تمامي سطوح
وضعيت فعلي قضايي ، اجرايي و قانونگذاري
با توجه به اين كه از ابتدا علاوه بر جنبه شرعي و گناه تلقي شدن اعمالي از قبيل رشا و ارتشا از نظر عرفي نيز به طور كلي اين اعمال جرم تلقي شده در زمينه قانونگذاري شايد بتوان گفت كمتر موضوعي وجود دارد كه از نظر قانونگذاري مغفول مانده باشد .
اصولاَ درخصوص جرايم مالي به معناي اعم و در زمينه مقابله با مفاسد اداري به معناي اخص قوانين و مقررات متعددي در خصوص موضوع موجود باشد كه بعضاَ سوابق ديرينه دارند . از آخرين و مشهورترين اين قوانين مي توان از مصوبه مجمع تشخيص مصلحت تحت عنوان قانون تشديد مجازات ارتشا و اختلاس و كلاهبرداري در سال 1367 و متعاقب تصويب قسمتي از اين قانون توسط مجلس شوراي اسلامي در سال 1364 را نام برد .
حال اين كه تا چه حد در راستاي اجراي آن موفق بوده ايم بحث خود را دارد . لكن در برخي موارد نياز به تصويب قانون جديد درخصوص مورد يا حداقل تبيين موارد موجود مي باشد كه در اين خصوص مي توان از جمله به بحث پولشويي ( تطهير پول ) اشاره كرد كه در حال حاضر و متعاقب تصويب آن در مجلس شوراي اسلامي و نظر شوراي نگهبان در مجمع تشخيص مصلحت نظام تحت بررسي مي باشد .
درخصوص اين كنوانسيون بايد دقت داشت كه در صورت تصويب آن مفاهيم جديدي وارد نظام حقوقي ما وارد خواهد شد كه دقت لازم وبر خوردار خود را مي طلبد مثلاَ رشا و ارتشا درخصوص شركتهاي خصوصي و يا اختلاس از آن و نيز در مورد سازمان هاي بين المللي و كاركنان آنها و ...
اهداف كنوانسيون ( ماده 1 )
- ترفيع و تقويت تدابير براي پيشگيري و مبارزه مؤثرتر و كارآمدتر با فساد اداري
- ترفيع تسهيل و حمايت از همكاري بين المللي و معاضدت فني در پيشگيري در مقابله با فساد اداري از جمله در زمينه اعاده وجوه حاصل از جرم
- ترفيع سلامت پاسخگويي و مديريت صحيح امور و اموال عمومي
اشخاص مشمول كنوانسيون (ماده 2 )
الف – مقامات دولتي ( Public Official ) :
1- هر شخص شاغل در قواي مقننه ، مجريه يا قضاييه كشورهاي عضو اعم از انتصابي يا انتخابي دايم يا موقت حقوق بگير يا غير آن و صرفنظر از رتبه وي
2- هر شخص ديگر عهده دار انجام يك وظيفه دولتي منجمله اشخاص شاغل در نهاد ها و موسسات عمومي يا ارائه دهنده خدمات عمومي طبق قوانين داخلي كشور عضو
3- هر شخص ديگري كه طبق قوانين داخلي كشور عضو به عنوان يك مقام دولتي تلقي مي شود .
به هر حال در رابطه با اقدامات مندرج در فصل 2 مقام دولتي به هر شخصي اطلاق مي شود كه يك كار و وظيفه دولتي را انجام مي دهد و يا اشخاصي كه طبق قوانين داخلي كشور عضو عهده دار ارايه خدمات دولتي است .
ب- مقامات دولتي خارجي Foreign Public Officials
هر شخص شاغل در قواي مقننه ، مجريه يا قضاييه در يك كشور خارجي اعم از انتصابي يا انتخابي و هر شخصي كه عهده دار انجام يك وظيفه دولتي براي كشور خارجي منجمله براي نهادها و مؤسسات عمومي باشد .
ج – مقامات سازمان هاي بين المللي عمومي ( Official of a Public International Organization )
هر شخص غير نظامي كارمند بين المللي يا هر شخصي كه از جانب آن سازمان مجاز به انجام اقدامي از سوي آن باشد.
اموال و جرايم مشمول ( ماده 2 )
- پيشگيري تحقيق تعقيب فساد اداري توقيف انسداد مصادره و بازگشت عوايد حاصل از جرم بر طبق مفاد كنوانسيون
- عدم لزوم اين كه اموال مسترد شده الزاماَ از جرايم بر عليه اموال دولتي ناشي شده باشد ( پس تمامي عوايد صرفنظر از منشاء جرم ارتكابي عليه اموال عمومي و خصوصي قابل استرداد خواهد بود . )